Интервью заместителя полномочного представителя Президента РФ в Приволжском федеральном округе Александра Евстифеева информационно-политическому каналу "Полит.Ру"

Александр Евстифеев: "Сузить предмет совместного ведения - стратегическая цель"

Александр Евстифеев, доктор юридических наук, заместитель полномочного представителя Президента РФ в Приволжском федеральном округе, возглавил окружную комиссию по разделению полномочий и предметов ведения между тремя уровнями власти: федеральным, региональным и местным. В интервью "Полит.Ру" Александр Евстифеев рассказывает об итогах первого этапа реформы, которая обещает стать одной из самых масштабных реформ в России и должна привести к серьезной коррекции федерального законодательства.

"Полит.Ру"Подходит срок сдачи результатов первого этапа работы федеральной комиссии по разграничению предметов ведения между центром, регионами и местным самоуправлением. Каковы итоги и чего удалось добиться?

Александр Евстифеев. Нам удалось добиться выполнения задач, которые поставлены перед полномочными представителями в федеральных округах Указом Президента Российской Федерации "О Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления".

Хотя требуемые итоговые материалы работы Комиссии при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе поступили в Администрацию Президента Российской Федерации за 10 дней до установленного срока, в Приволжском федеральном округе удалось проанализировать более 170 федеральных законов, рекомендованных нам Комиссией при Президенте под руководством Дмитрия Николаевича Козака. Для каждого закона составлена специальная таблица, разработанная в центральном аппарате Администрации Президента для всех окружных комиссий, и к каждой таблице прилагается пояснительная записка. Вместе с тем субъекты Российской Федерации, входящие в состав Приволжского федерального округа, в порядке дополнительных предложений назвали еще 18 федеральных законов, которые, с их точки зрения, также требовали совершенствования с позиции поставленных президентом задач, поскольку касаются совместных предметов ведения, установленных в статье 72 Конституции Российской Федерии. Комиссия проделала эту работу и направила ее результаты в виде приложения к основным материалам.

Одновременно в Администрацию Президента Российской Федерации представлен проект модельного закона "О принципах и порядке разграничения полномочий между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления". Отношения между федеральным центром и органами госвласти субъекта регламентированы в федеральном законодательстве, а вот в правовой регламентации отношений органов государственной власти субъекта Федерации и местного самоуправления пробелов больше. Для работы над проектом названного закона Комиссия привлекала экспертов - главным образом, из Саратовской Государственной Академии Права.

Кроме того, сейчас завершается работа над специальным документом - докладом полномочного представителя президента в Приволжском округе по результатам работы комиссии. Этот доклад, представляющий собой концептуальную характеристику результатов работы Комиссии, будет представлен до 15 ноября 2001 года.

"Полит.Ру" Насколько работу Комиссии можно считать завершенной, и все ли предложения субъектов учтены?

Александр Евстифеев. Вопрос сложный, требует максимальной корректности. Перед тем, как передать материалы Сергею Владиленовичу Кириенко, Комиссия направила их для рассмотрения и внесения дополнительных замечаний и предложений в субъекты Российской Федерации, входящие в состав Приволжского федерального округа. В целях наибольшей прозрачности и объективности в работе, полномочным представителем Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе наряду с требуемыми материалами в Комиссию при Президенте Российской Федерации направлены также спорные предложения субъектов Федерации, не получившие поддержку окружной Комиссии.

"Полит.Ру" То есть вы отмечаете, что есть и противоречивые мнения.

Александр Евстифеев. Да. Нередко предложения, поступившие из разных субъектов округа были противоречивыми и взаимоисключающими, и Комиссии нужно было выбрать наиболее аргументированные и обоснованные.

"Полит.Ру" Какие сферы взаимоотношений уровней власти стали полем для вашей работы?

Александр Евстифеев. Мы привлекали экспертов по 8 направлениям деятельности: 1) общие вопросы организации органов государственной власти и местного самоуправления; 2) вопросы законности и правопорядка, защиты прав и свобод граждан; 3) вопросы управления и распоряжения природными и иными материальными ресурсами; 4) вопросы межбюджетных отношений; 5) вопросы социально-культурного развития; 6) вопросы экономического развития; 7) Вопросы безопасности среды обитания; 8) вопросы договорного разграничения предметов ведения и полномочий. В аппарате Дмитрия Николаевича этот материал будет направлен в 8 уже сформированных групп.

"Полит.Ру" Итак, если судить по итогам вашей работы, сколько федеральных законов потребуют существенных изменений, а не редакционных уточнений?

Александр Евстифеев. Я бы не использовал применительно к каждому закону слово "существенный". В ряде случаев изменения будут касаться одной-двух статей, а в некоторых случаях одной-двух правовых норм. По моему мнению, не следует говорить, что федеральное законодательство подвергнуто сильной критике. Речь идет о новой стадии экономической реформы, и много предложений касается проблем дальнейшего совершенствования законодательства в сфере экономики. Несмотря на то, что в ряде случаев руководители субъектов Федерации заявляли, что их беспокоит суверенитет, результаты работы Комиссии позволяют сделать вывод, что больше всего юридических проблем сосредоточено в экономике и, в частности, в области межбюджетных отношений.

"Полит.Ру" И какую стратегию вы предлагаете?

Александр Евстифеев.Стратегия должна быть единой. Прежде всего, она не приемлет рассуждений на тему "политической целесообразности" и должна быть основана на законе. Второе требование: безукоснительное выполнение статьи 5 Конституции Российской Федерации, устанавливающей равенство всех субъектов. Третье требование: договорное регулирование применяется там и тогда, где и когда отношения не регламентированы законом. Это основная стратегическая линия. Задача в том, чтобы максимально перейти на стабильное законодательное регулирование. Именно поэтому "ревизии" подвергаются так много законов. Регулирование договором может осуществляться, только если закон устарел либо еще не принят. Сегодняшняя задача заключается в совершенствовании законодательства и формировании единой правовой практики на территории всех субъектов Российской Федерации, а что касается субъектов Федерации, желающих получить статусные привилегии, то, повторюсь, статья 5 Конституции Российской Федерации таких субътов не называет.

Словом, если говорить о методологии, напрашивается вывод: и органы местного самоуправления, и органы государственной власти субъектов, и федеральные органы должны в своей деятельности исходить из одного гуманного принципа: работать не вместо друг друга, а вместе. Было бы оптимально, если бы на законодательном уровне удалось сузить предмет совместного ведения. Сделать это крайне тяжело. Определить пределы компетенции каждого уровня власти и сузить предмет совместного ведения . это стратегическая цель.

"Полит.Ру" Вы ведете работу над модельным законом, разграничивающим предметы ведения субъектов и местных органов. Какова идея этого закона?

Александр Евстифеев. Речь идет о модельном, методологическом законе, устанавливающем общую рамку. Сразу оговорюсь, что в данном случае речь не идет о высказывании моей профессиональной позиции. Я комментирую то, что сделала окружная Комиссия. В вышеназванном "модельном" законе предпринята попытка определения статуса органов местного самоуправления как уровня публичной власти. Прежде всего, для того, чтобы, может быть, избежать излишнего дробления в этой сфере. Тут нужна большая осторожность: не перейдем ли мы, таким образом, к созданию еще одного уровня государственного управления, и насколько это целесообразно? В любом случае, федеральный закон должен определить статус местного самоуправления в отношениях с органами власти субъекта, а, может быть, решить вопросы о взаимном делегировании каких-то полномочий от местного самоуправления органам власти субъекта и наоборот. Проект закона идет по конкретным направлениям. Например, в налоговой сфере предлагается формула: "один налог - один бюджет". (Сегодня налог может быть дроблен на три уровня: "один налог - три бюджета"). Но главное при этом - еще и определить меру и пределы ответственности органов местного самоуправления за решение тех вопросов, которые отнесены к их ведению. И речь в представленном проекте, с точки зрения его разработчиков, идет лишь о самых общих принципах. Конкретные положения должны быть сформулированы в специальных законах субъектов Российской Федерации.

"Полит.Ру" Обсуждается ли проект подобного закона, устанавливающего правила игры на уровне "центр - регионы"?

Александр Евстифеев. Было бы некорректно ставить такой вопрос, потому что существует закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", он действует. Можно согласиться, что какие-то его положения нужно совершенствовать. Но при этом полагаю, что названный закон нельзя рассматривать в качестве "модельного", ибо, с позиций его содержания, он представляет собой пример "классического" законодательного акта, и как федеральный закон имеет прямое действие в Российской Федерации.

"Полит.Ру" Достаточно отчетливо звучало и звучит мнение, что 72 статья Конституции представляет собой существенный недостаток действующей Конституции Российской Федерации, и без ее изменения адекватно развести сферы компетенции, по сути, невозможно.

Александр Евстифеев. Я категорический противник того, чтобы ставить вопрос об изменении Конституции Российской Федерации. Можно сейчас достаточно продуктивно работать, опираясь на правильное правоприменение, адекватное толкование статьи 72 Конституции Российской Федерации. К тому же, сегодня в субъектах уровень правовой культуры подчас просто не позволяет переходить на новую редакцию основного закона. Возьмите недавнее интервью председателя Конституционного суда, где он рассказывает, как не исполняются решения КС в части наведения порядка в региональном законодательстве, приведения его в соответствие Конституции Российской Федерации. Поэтому, если мы сегодня позволяем себе не выполнять действующий основной закон, нет никакого смысла его изменять.

Безусловно, необходимо изжить все еще имеющий место быть в субъектах Федерации правовой нигилизм, иначе любое изменение федерального законодательства не даст желаемого результата. Что касается оптимизации процесса федерального законотворчества, то, во-первых, оно возможно благодаря работе депутатов от субъектов, а, во-вторых, как известно, органы законодательной власти субъектов обладают законодательной инициативой: никто им не мешает участвовать в законотворческом процессе, в том числе и на федеральном уровне.

"Полит.Ру" Что дальше? Смогут ли субъекты в дальнейшем влиять на работу комиссии?

Александр Евстифеев. Сегодня Комиссия завершила лишь первый этап работы. Представленные материалы будут изучены в Комиссии при Президенте Российской Федерации, и, возможно, полномочным представителям Президента Российской Федерации в федеральных округах будут даны дополнительные поручения.

Но и сейчас субъекты Федерации не вправе устраняться от этой работы - Комиссия федерального округа готова представлять их предложения в установленном порядке. Это касается как законов, уже изученных Комиссией, так и законов, которые пока остались неисследованными. Однако нельзя все время начинать с нуля в связи с тем, что кто-то проявляет недопустимую инертность: работа сложная, объемная, требует последовательности и системного подхода. Комиссия заранее не берет на себя обязательств "легализовать" все заявленные требования. Но если они аргументированны, обладают фактической и юридической чистотой, чтобы стать нормой федерального закона, естественно, такие предложения будут услышаны.

"Полит.Ру" Таким образом, к осени следующего года Дума должна приступить к буквальному оформлению итогов работы комиссии?

Александр Евстифеев. Будем надеяться, что так оно и будет.

Михаил ФИШМАН