Большая перемена в системе образования. Сомнения и парадоксы

Методом проб и ошибок
Как мы помним, глобальное реформирование системы российского образования началось полтора года назад. Тогда же в рамках приоритетного национального проекта зашла речь о модернизации образовательных систем регионов. Цели - повышение реальных доходов учителей при резкой дифференциации в зависимости от эффективности труда и повышение качества образования для большинства школьников. Министерством образования и науки РФ был объявлен конкурс, подразумевающий федеральное финансирование для тех регионов, заявка которых наиболее сбалансирована и основывается на прогрессивных подходах. В конкурсную заявку включено 6 пунктов. Ключевые - введение новой системы оплаты труда, подушевое финансирование и развитие сети образовательных учреждений. Первый конкурс КПМО состоялся в 2007 году. В нем принимали участие больше 50 регионов, в том числе и Саратовская область. Победила 21 заявка. Нашей губернии, увы, с первого раза выиграть КПМО не удалось, и суммы на модернизацию образования в размере от 70 до 400 миллионов рублей (пропорционально численности учащихся и количеству общеобразовательных учреждений) ушли другим субъектам РФ. Между тем, запуск в регионе комплексного проекта модернизации образования стал критерием эффективности деятельности его губернатора.
Саратовская область в сфере общего образования всегда была в числе лидеров. Уровень школ и высокое качество знаний - объективная реальность, с которой любой саратовец вряд ли поспорит. Что же не позволило губернии войти в состав победителей? Главная причина кроется в выборе стратегии. Наш регион в подходах к реформированию образовательной системы пошел по консервативному - щадящему пути, тогда как эксперимент рассчитан на радикальный и кардинальный прорыв в данной сфере. Школьному образованию, привыкшему существовать по старинке, игнорируя рыночный подход, по задумке федералов-реформаторов была необходима глобальная встряска. Концепция идейного вдохновителя эксперимента, ректора института образовательной политики "Эврика" Александра Адамского основана на модели успешно развивающейся бизнес-структуры со всеми вытекающими отсюда законами и закономерностями. Именно по такой модели и должна отныне функционировать образовательная система страны.
Система школьного образования Саратовской области на момент проведения первого конкурса КПМО оказалась неконкурентоспособной по нескольким важным направлениям. Например, нормативное подушевое финансирование школ было введено по России еще 10 лет назад. Многие регионы уже тогда приняли новые правила игры, что и позволило им к 2007 году добиться высоких показателей. В нашей губернии только в начале текущего года вышли два региональных закона о нормативном подушевом финансировании городских и сельских школ. Что касается введения единого государственного экзамена, то и здесь Саратовская область оказалась далеко не в первых рядах. Во-первых, в эксперимент вступили спустя 3 года после его введения, во-вторых, не набрали необходимого количества предметов, сдаваемых в форме ЕГЭ.
Разочарование, полученное год назад, пошло на пользу. И уже во втором конкурсе КПМО наш регион стал победителем, получив на 2008 год 291 миллион 70 тысяч рублей федерального финансирования. Реализация комплексного проекта модернизации образования рассчитана на 2 года, то есть к концу 2009 года КПМО выполнит свою историческую миссию, и функционирование системы общего образования в Саратовской области пойдет по новым правилам.
Добавила оснований для выигрыша нашей области в конкурсе КПМО беспрецедентная региональная поддержка. Губернатор Павел Ипатов инициировал выделение из областного бюджета на 4 последних месяца 2008 года 500 тысяч рублей на повышение зарплаты учителям, на 2009 год запланирован транш в 3 миллиарда. Ни один регион не смог себе позволить подобных финансовых вливаний в образовательную сферу.

Чем грозит борьба за выживание
Такой шаг губернатора помог выиграть КПМО, потому что норматив одного из направлений проекта - подушевого финансирования, автоматически был увеличен. Если в начале 2008 года этот показатель составлял 9 тысяч рублей для городского и 12 тысяч на сельского школьника, то после губернаторского транша он вырастает до 20 и 33 тысяч соответственно. Чтобы убедиться, насколько важно увеличение данного показателя, важно понять саму суть нормативного подушевого финансирования.
За последние несколько лет по России прослеживается тенденция уменьшения количества учащихся в школах при прежней численности педагогического состава. В регионах, где уже не первый год действует система подушевого финансирования, такое несоответствие преодолено с оптимальным результатом. В нашей области до КПМО финансирование школ осуществлялось по старому принципу, то есть детей меньше, педагогов столько же, бюджетные деньги прежние, в результате стоимость обучения каждого ученика для государства возрастает. Подушевое финансирование строится на сугубо рыночном подходе - средства, выделяемые из бюджета на каждую конкретную школу, пропорциональны реальному количеству обучающихся в ней детей.
Расчет оптимальной суммы государственного финансирования достаточно прост: выведенный норматив умножается на количество учащихся школы и получается бюджет образовательного учреждения, уже под который и корректируется штатное расписание. Надо ли уточнять, что балласт и свободные ставки исключены. Столь жесткий подход, рассчитанный на эффективно функционирующую бизнес-структуру, естественно, непривычен для образовательной системы и людей, в ней задействованных. Потому что небольшим школам неминуемо придется озадачиться. Логика элементарна: малое количество учащихся повлечет за собой, исходя из норматива, недостаточный бюджет, поэтому "лишним" педагогам грозит сокращение. Вершить кадровую политику, оптимизируя внутренние ресурсы, предстоит главным "менеджерам" - директорам.
Подушевое финансирование - это не только оптимизация функционирования образовательных учреждений, но и рычаг либо объединения, либо закрытия маленьких и "нерентабельных" школ. Ясно одно - населенным школам ничего не грозит, мало того, они окажутся в выигрыше благодаря увеличенному нормативу и адекватному бюджетному финансированию.
У родителей, ратующих за разностороннее развитие своих детей, сразу возникает вопрос: не грозит ли вынужденное сокращение штата учителей выхолащиванием спектра школьных "услуг"? И действительно, если конкретная школа чувствует себя неуверенно в новых рыночных условиях, директора прибегнут к сокращению в первую очередь психологов, воспитателей и социальных педагогов, лишь сопровождающих учебный процесс, но не являющихся ключевыми штатными единицами. Но такой подход в перспективе может грозить сокращением числа учащихся, потому как дальновидные родители прекрасно понимают, насколько важна система той же психологической поддержки, и при ее отсутствии предпочтут ту школу, где кадровый состав разносторонен. А те последствия, которые повлечет сокращение учащихся, при новых правилах игры очевидны. В свете всех перечисленных подводных камней, связанных с подушевым финансированием, большая нагрузка ложится на директоров. Они отныне действительно менеджеры, а не механические исполнители воли учредителя, как было все это время. Большая самостоятельность, предоставленная им реформой, потребует и большей ответственности. Готов ли к этому профессиональный цех директоров общеобразовательных учреждений, опять же, покажет время и неминуемая череда проб и ошибок. Кстати, никто не отменял для школ привлечение спонсорских средств и оказание дополнительных платных образовательных услуг. Главное, эффективно и рационально выстроить и эту систему, что тоже потребует нерядовых умений.
Особо следует сказать о сельских школах. Для многих из них единственно возможный путь выживания - становиться филиалом близлежащего крупного образовательного учреждения (развитие сети школ - одна из целей КПМО). Или же, лишаться, например, старшего, а то и среднего звена, оставляя лишь начальное. Так или иначе, но объективные сложности, связанные со спецификой функционирования школ на селе, разработчиками КПМО на местах учтены. Хоть с 1 января 2009 года все малокомплектные школы области и будут финансироваться по нормативному принципу, но, по словам Михаила Горемыко, "норматив рассчитывается исходя из количества классов-комплектов, а не числа учеников". Что, кстати, не противоречит идее КПМО об изменении статуса учреждений - создании базовых школ и их малочисленных филиалов.

Оценка для учителя
Основа основ КПМО и предмет перманентных дискуссий и согласований - введение отраслевой системы оплаты труда. С начала нового учебного года 346 школ области (120 саратовских) переходят на так называемую "отраслевку". С 1 января 2009 года в реализацию КПМО включатся образовательные учреждения всех типов и видов. И здесь идет речь не только об изменении зарплаты школьного педагога, но и о принципиально новых подходах к оценке его труда.
На своей недавней он-лайн конференции министр образования области Михаил Горемыко кратко разъяснил суть нововведения: "До настоящего времени оплата труда работников общеобразовательных учреждений осуществлялась на основе Единой тарифной сетки. Несмотря на принимаемые меры по повышению заработной платы с 1 февраля текущего года на 14% и введение региональных доплат, средняя зарплата учителей остается на низком уровне - не более 8 тысяч рублей. В целях запуска в действие механизма связи заработной платы с качеством, результативностью труда и обеспечения конкурентоспособности заработной платы педагогических кадров на рынке труда, в области с 1 сентября вводится отраслевая система оплаты труда. Введение новой системы оплаты труда позволит повысить размер средней заработной платы учителей в два раза (до 15 тыс. руб.)".
Прокомментируем в более развернутом виде озвученные тезисы. До реформы существовала привычная единая тарифная сетка (ЕТС), и каждый учитель получал зарплату согласно своему разряду. Фиксированная норма, лежащая в основе ставки, - 18 часов в неделю. При этом разряд по ЕТС повышался за счет педагогической квалификации учителя. Начислялась и надбавка к базовому окладу на основании званий и наград. Шли также доплаты, на входящие в базовую часть зарплаты, - за проверку тетрадей, ведение факультативов и кружков вплоть до заведования кабинетом. Естественно, каждый учитель стремился набрать как можно больше нагрузки. В среднем у педагога могло выходить по 40 часов, что позволяло ему рассчитывать на две с лишним ставки. Но тарифная система никак не отражала качество труда, поэтому отследить, насколько эффективно он отработал свою двойную норму, не представлялось возможным. КПМО принципиально меняет эту устоявшуюся систему, и термин "средняя заработная плата" здесь становится условным. Механизм таков: по нормативному подушевому финансированию в школу приходят деньги, и основная часть бюджета - фонд оплаты труда. Он делится на фонд оплаты труда коллектива педагогов и оплату труда управленческого, учебно-вспомогательного, технического персонала. Соотношение примерно 70 и 30 процентов. Но то, что пошло на учителей, в свою очередь делится на базовую часть оплаты труда и на стимулирующую. Система расчетов многоступенчата. При расчете базовой части вводится понятие ученико-час. По определенной формуле вычисляется, сколько будет стоить обучение одного ученика в течение одного урока (например, 2 часа). Потом выводится конечная сумма. В разных школах базовая часть учительского заработка будет разной. Как мы уже говорили, если образовательное учреждение большое по количеству учащихся, согласно нормативу подушевого финансирования туда идут большие деньги из бюджета. Значит, ученико-час "дорожает", в результате чего и растет базовая часть зарплаты учителя. Нельзя в очередной раз не вспомнить о наиболее уязвимых и неконкурентоспособных в новых рыночных условиях сельских школах. Если школа того или иного муниципального образования малочисленна, что как правило на селе и бывает, ученико-час здесь исчисляется буквально копейками, а базовая часть педагогов выливается просто в смешные суммы. Если говорить об элитных общеобразовательных школах города, то и у них могут возникать некоторые сложности. В специализированных лицеях и колледжах (таких, например, как ФТЛ N 1 или колледж прикладных наук, созданный выдающимся физиком Дмитрием Трубецковым), где набор начинается со среднего или старшего звена, большую часть коллектива составляют педагоги с ученой степенью и почетными званиями. Отраслевая система оплаты труда не отменяет фонд обязательных выплат для таких категорий педагогов. Но бюджет руководствуется количеством учащихся, а значит, финансирования на выплаты статусным учителям, вероятнее всего, не хватит. Разработчики КПМО предлагают один лишь выход - платить из фонда стимулирования или "внебюджетки". Есть основания увидеть опасность и в данном условии реформирования. Уже в конце прошлого учебного года педагогическим коллективам было объявлено об ужесточении требований для получения и подтверждения квалификационной категории. Речь идет о том, что высшую категорию будут теперь присваивать только остепененным преподавателям и заслуженным учителям. А чтобы подтвердить уже присвоенную, например, высшую категорию, педагогу придется сдать экзамены на знание компьютера, что для многих гуманитариев, а также педагогов пенсионного возраста просто нереально. Стимулирующая часть оплаты труда отражает качество работы педагога: чем лучше он отрабатывает базовую часть, тем больше у него стимулирующая. И здесь возникает много вопросов. Как оценить эффективность работы учителя, степень его отдачи при проведении уроков и дополнительных занятий, ведь работа учителя - это отнюдь не годовые оценки учащихся. Эффект от преподавательской деятельности растянут во времени. Например, хорош ли учитель литературы, который советует детям просмотреть экранизированные произведения школьной программы вместо знакомства с книгой? Или учитель биологии, который за лето велит убить 25 насекомых? Для того, чтобы сохранить трупики животных учитель советует детям убивать живых букашек и жуков иголкой. О таком домашнем задании мне рассказывала девочка из ЗАТО Михайловский Краснопартизанского района.
КПМО не регламентирует жесткие нормы и правила в отношении стимулирующей надбавки. Есть лишь примерное положение на региональном уровне, которым руководствуются муниципалитеты. Проект предполагает большую степень свободы для каждого общеобразовательного учреждения велика. Любая школа вправе разработать свой нормативный акт и свои критерии для стимулирования педсостава. Значит, прежде всего на директора ложится обязанность оценивать успешность каждого члена своего коллектива. Но чтобы минимизировать риск субъективизма и конфликтных ситуаций в коллективе, груз ответственности берет на себя новый общественный орган школьного самоуправления - Управляющий Совет. В его функции входит следить за справедливой оценкой труда учителя. На обсуждение УС директор выносит вопрос распределения стимулирующей надбавки каждому педагогу, и последнее слово остается за общественниками. Появление управляющих советов - очередное нововведение КПМО (не путать с советом попечительским). В состав УС пропорционально входят родители учащихся, представители коллектива школы, профсоюзов, спонсоры. Общая численность - от 7 до 15 человек. К началу учебного года во всех школах области, участвующих в эксперименте, такие органы самоуправления должны быть выбраны. Кстати, УС отвечает не только за объективным распределением стимулирующей части фонда оплаты труда учреждения - на него возложены ключевые управленческие функции. Это вопросы введения школьной формы, выбор образовательных программ, определение профильных дисциплин в старших классах. Руководитель регионального образовательного ведомства даже уточнил, что "работники общеобразовательного учреждения, участвующие в работе в составе Управляющего Совета, могут поощряться за счет стимулирующей части фонда оплаты труда учреждения". Как окажется на деле, пока сказать сложно. Скептики, например, уверяют: сама система среднего образования десятилетиями была столь заорганизована и консервативна, что и функции УС на первых порах могут быть сведены только лишь к формальным заседаниям и поднятием рук в пользу директорских предложений.
И еще несколько уточнений по поводу зарплаты учителей. Чиновники от образования, курирующие реализацию КПМО на территории Саратовской области, уверяют: если учебная нагрузка педагога с 1 сентября не изменилась, то его зарплата уж точно не уменьшится. Другое дело, что увеличение жалованья произойдет не для каждого. Закон о новой системе оплаты труда учителей на региональном уровне принят. Независимая система оценки качества образования в регионе создается (появилась новая подведомственная областному министерству образования структура - Региональный центр оценки качества образования), методические рекомендации, в которых значится, сколько и за что следует добавлять, прописаны, 15 тысяч в качестве "средней заработной платы" министром образования области обещаны. Осталось ждать, как будет в реальности. Но уже сейчас известно, что педагогический цех не разделяют оптимизма государства и видят большой подвох для себя в новых правилах оценки своего труда. Давно замечено, что учитель больше всего боится оценки, хоть она и является главным инструментом в его работе. Такой вот парадокс.

Первый звонок
Разработчики КПМО в своих декларациях уверяют: реформа школьного образования повысит статус профессии учителя и уровень его доходов, качество образования также заведомо возрастет. За счет управляющих советов деятельность школы будет строиться на принципах демократии. Система муниципального образования избавится от балласта в виде малокомплектных школ: они укрупнятся, появится разветвленная сеть филиалов.
О массе неизбежных проблем, связанных с устаканиваем ситуации в сфере общего образования, чиновники говорить не спешат. Даже в среде школьных директоров существует негласная команда - о КПМО высказываться только позитивно.
Поэтому можно лишь догадываться, какие перекосы ждут школьное образование во время этой глобальной встряски. Касается это и возможного недовольства селян-родителей: как они воспримут то, что их детей на автобусах повезут в соседний район учиться. Да и сами автобусы по нашему бездорожью неизбежно начнут ломаться.
Как поведут себя директора школ в новом статусе "финансистов" и "менеджеров"? В рамках КПМО от них потребуются новые умения, и даже многолетнего опыта может не хватить, чтобы справиться с предоставленной свободой действий. Учителей волнует не только их зарплата и справедливость руководства по части распределения стимулирующих надбавок, но и угроза сокращений, в том числе и пенсионеров. Самое печальное, что сути реформы и ее поэтапных шагов учительской общественности так никто до сих пор и не растолковал. Не во всем разобрались и образовательные ведомства, и депутаты, иначе, чем объяснить череду летних скандалов, связанных с опозданием принятия муниципального закона о новой системе оплаты труда и с объединением школ.
В июле, как мы помним, глава администрации города Саратова Олег Грищенко публично объявил, что из-за безответственности со стороны чиновников городской администрации введение с 1 сентября новой системы оплаты труда работников учреждений общего образования находится под угрозой срыва. Соответствующий проект муниципального закона был вынесен на гордуму, когда гордепы уже официально ушли в отпуск. После массовых призывов политиков заседание думы состоялось, но такая грубая ошибка на старте бросила тень на чиновников, ответственных за КПМО на местах. Да и оправдание со стороны городского комитета по образованию выглядело мало вразумительным и подтверждающим всеобщую неразбериху. Мол, город ждал, когда соответствующий закон примет область (25 июня на областной Думе были внесены изменения в закон Саратовской области "Об оплате труда работников государственных учреждений Саратовской области"), в то время как каждое муниципальное образование должно принимать свои нормативные документы в сроки, предусмотренные утвержденным планом. Методика расчетов на городском уровне была разработана еще в апреле, но привычная субординация и отсутствие привычки к самостоятельности чуть не вышла боком.
А за несколько дней до скандала в Саратове замминистра Ирина Ткаченко на зональном совещании, посвященном реализации национального проекта "Образование", в частности, КПМО, озвучила аналогичную проблему уже в массовом масштабе: на 1 июля муниципальные нормативные акты по введению новой системы оплаты труда приняты лишь в 19 из 40 муниципальных районов, что является значительным риском введения новой системы оплаты труда с 1 сентября, так как работники своевременно не предупреждены о предстоящих изменениях условий их труда. Кстати, на внеурочном и ставшим судьбоносным для саратовских учителей заседании городской думы возникли и другие споры, касающиеся школьной темы. Например, кто-то из депутатов заметил, что новая система расчета зарплаты учителей непрозрачна и слишком сложна. На что не особо возражала глава городского комитета по образованию. Первой ласточкой будущих объединений образовательных учреждений стало спорное слияние двух школ Заводского района - 83-й и 98-й, находящихся на большом расстоянии друг от друга. Старшеклассников, учившихся на Увеке, будут перевозить автобусом в район "Радуги", так как качество обучения в школе ? 83 выше.
Продолжать вспоминать все шероховатости еще не доказавших свою эффективность нововведений нет никакого смысла. Через несколько дней календарь начнет отсчитывать дни нового учебного года 2008/2009. КПМО даст толчок для полноценного функционирования образовательной системы по законам рынка. Будет ли благодарна учительская общественность своему региону за осуществленную модернизацию?

Ксения Калугина

Добавить в избранные источники Яндекс.Новости и Google Новости