Мегаполис или большая деревня? Эксперты не уверены в выгодах расширения Саратова

Писали Путину, хотели референдум

Марафон присоединения районных территорий к областному центру стартовал в середине прошлого года. До этого о слиянии территорий только рассуждали как о теоретической возможности. Практические действия было решено начать с показательной схемы: жители поселка Калашниково обратились в администрацию Саратова с просьбой о вхождении в границы города.

Этот пример вовсе не оказался заразительным. В других случаях инициаторами присоединения пришлось становиться либо самой мэрии, либо местным депутатам. Жители перспективе сделаться горожанами не очень обрадовались, так как заподозрили в решении властей подвох. Не согласились с вхождением в город в Александровском МО, поселке Красный Текстильщик, Рыбушанском МО, в Усть-Курдюме (там жители писали обращение к президенту и пытались инициировать референдум по этому вопросу, но получили отказ), в Михайловском МО (там тоже хотели обращаться к главе государства).

В присоединяемых территориях проходили публичные слушания, а затем депутаты сельских муниципалитетов вне зависимости от результатов голосования неизменно одобряли вхождение населенных пунктов в границы города. Только в Александровском МО положительное решение не состоялось из-за нехватки депутатских голосов, но и этому муниципалитету все-таки придется войти в состав Саратова (по закону сельское поселение не может самостоятельно образовывать район).

Это был самый скандальный за последние годы проект власти. Заголовки новостей о нем порой отсылали к 90-м годам. Например, о пожаре в мастерской активиста из Михайловки, который активно выступал против присоединения сел к Саратову. Тогда вместе с вагончиком, где селянин занимался изготовлением корзин, сгорел расположенный рядом дом на две семьи.

Процесс слияния областного центра с Саратовским районом завершился 24 ноября на заседании регионального парламента. Вскоре в администрации Саратова появился департамент Саратовского района. А затем в рамках этой темы возникли новые споры — о переименовании района (мэр Михаил Исаев настаивает на том, чтобы он стал "Гагаринским", жители присоединенных территорий, похоже, опять против — не хотят мороки со сменой документов).

Фотобанк СарБК

Площадь Саратова в результате объединения увеличилась с 394 до 2,1 тыс. кв. км. По словам главы города, Саратов стал "вторым по площади" после Москвы. Число жителей стало чуть ближе к миллиону. Вероятно, чтобы добраться-таки до заветной семизначной цифры, в 2022 году к "новому Саратову" будут присоединяться новые территории. Уже известно, что такая же участь постигнет Сторожевское МО Татищевского района.

"Мировой тренд"

Все полтора года общественность гадала о причинах и целях расширения границ Саратова. Официальные версии — для привлечения инвесторов на новые площадки и для участия в государственных программах в качестве весомого игрока, выглядели слишком дежурными. Наблюдатели предполагали о желании власти экстенсивным способом повысить налогооблагаемую базу города, получить земли для строительства социального жилья, замаскировать убыль населения Саратова.

Городская власть вообще особо не распространялась о своих планах ни перед "новыми", ни перед "старыми" горожанами. И вот на совещании по развитию присоединенных к Саратову сел глава города Михаил Исаев пустился-таки в объяснения.

Перед тем, как назвать Саратов в будущем "центром геополитического влияния" (мэр точно знает суть этого термина?), он заявил, что расширение областного центра проходило в рамках "общемирового тренда", который активно реализуется в России.

Эксперт Института экономики города Роман Попов в комментарии "СарБК" заметил, что объединение городов с ближайшими территориями сложно назвать модным мировым трендом: "В мировом опыте можно найти подобные примеры. Но это было 15-20 лет назад. Например, в Канаде в конце 1990-х - начале 2000-х была политика расширения городов - объединяли мегаполисы с окружающими, если говорить нашим языком, районами. Это происходило в Оттаве, в Торонто. Последствия этого были очень не однозначны. И уж точно, их нельзя оценивать как положительные. Это была, скорее, масштабная неудача, нежели какой-то пример, на который следует равняться. В Турции тоже было такое чуть позже. Тогда Анкару и некоторые другие города объединили с окружающими их во многом сельскими территориями. И это тоже было очень неоднозначным решением".

Авторы канадского объединения не смогли добиться поставленных целей - уровень бюрократии не снизился, территории не стали единым целым (одна часть объединения по-прежнему воспринимается как городская, а другая — как сельская). Более того, в присоединенных муниципалитетах возникла новая проблема. Жители остались без органов низового местного самоуправления (там эти традиции достаточно сильны), а значит, без должной защиты своих интересов.

Роман Попов замечает, что и более свежий московский опыт присоединения "заМКАДных" территорий к столице не стал однозначно успешным: "Уже 10 лет, как Москву расширили, но новые территории как Москва не воспринимаются. Да, там действуют московские законы, туда ведут метро, но с точки зрения москвича - это не вполне Москва, но и уже не совсем область. Что-то непонятное. И это тоже пример необдуманного решения. Вместо интеграции Москвы и области попытались найти обманчиво простое решение. А теперь отменять его как-то нехорошо, а что с этим делать - не совсем понятно".

По словам эксперта, важно отличать присоединение района к городскому округу от его включения в черту города. В первом случае присоединяемые села и поселки теряют свою самостоятельность как муниципалитеты (и этом тоже мало положительного), но при этом остаются отдельными населенными пунктами. К слову, законодательство о местном самоуправлении с недавнего времени позволяет иметь на территории городского округа более одного городского населенного пункта. Превращение же территории Саратовского района в часть Саратова Роман Попов назвал абсурдом. Он был немало удивлен решением сделать из рабочего поселка Красный Октябрь с тремя тысячами жителей городские кварталы.

Эксперт подчеркнул, что именно взаимодействие территорий - городских и прилегающих, и является мировым и российским трендом: "Странно, что глава Саратова все видит в двумерной системе. Либо мы вообще никак не контактируем с районом, либо мы район к себе присоединяем и будет у нас большой, "массовый" Саратов. Ведь вариантом может быть взаимодействие, поиск точек соприкосновения, определение конфликтных зон и улаживание вопросов посредством переговоров. Мировой, да и российский опыт знает множество вариантов взаимной интеграции городов и соседних территорий в рамках агломераций без их физического слияния. Но об этом почему-то речь совершенно не идет".

Напомним, что ещё в 2017 году главы Саратова и Саратовского вместе с главами Энгельсского и Татищевского районов подписали соглашение о сотрудничестве в рамках агломерации. Федеральный эксперт считает, что эта работа теперь лишается всякого смысла. "Зачем сотрудничать, если можно просто все объединить?"

Роман Попов сомневается, что путь экстенсивного развития Саратова является единственно возможным: "Я не спорю, может в этом конкретном случае что-то за этим стоит. Но может оказаться, что городу разумнее было бы развивать застроенные территории. Интенсифицировать, улучшать качество среды на них, нежели застраивать новые территории квадратно-гнездовым способом многоэтажным жильем. Но даже если признать, что городу лучше развиваться экстенсивно, потому что он задыхается, это все равно не означает необходимости аннексий, объединений", - говорит собеседник "СарБК".

Фотобанк СарБК

Куда "пропала" земля?

Эксперт Института экономики города прокомментировал слова Михаила Исаева о том, что объединение Саратова и района даст импульс для развития "инновационной составляющей" муниципалитета. Роман Попов выразил сомнения в том, что инвестору так уж важно, будет это район или единый город".

Эксперт обратил внимание и на слова главы Саратова о том, что за объединением территорий последует создание рабочих мест. "Возможно, мэр знает то, что другие не знают. Не очень понятно за счет чего эти места возникнут. И что мешает сейчас в Саратове созданию рабочих мест? Совсем нет свободных площадей, чтобы офисы разместить? Или реконструировать бывшие промзоны? Я не верю, что в Саратове занят каждый клочок земли и нельзя создать ничего современного. Я не думаю, что проблема недостатка высокооплачиваемых рабочих мест заключается в недостатке места. И допустим, присоединили мы район и создали новые рабочие места где-то на территории бывшего Саратовского района. Где брать рабочую силу? Люди туда из центра Саратова поедут? Тогда возникнет вопрос о транспортной доступности. Но самое интересное, что эти вопросы можно решать без объединения территорий".

Интересно, что расширению Саратова предшествовала другая кампания, запущенная в первый год правления Исаева — по учету использования городских участков, которая привела в том числе к тому, что городу были возвращены 110 наделов площадью 54 га, говорилось в декабре 2019 года. Тогда же сообщалось, что планируется освободить порядка 500 участков под аварийными домами. Под застройку городу достались и 260 га территории старого саратовского аэропорта, еще много места для освоения на территории бывшего авиазавода и землях НИИ сельского хозяйства Юго-Востока. И это при том, что в Саратове еще не пробовали запускать программу комплексной реновации городской застройки (сейчас пока только идет речь о новом освоении района Глебучева оврага). Так что нехватка земли — это скорее речевой оборот, нежели реальная ситуация с недвижимостью в городе.

Роман Попов не видит в расширении границ возможности более эффективного привлечения в Саратов федеральных средств. "Здесь нет корреляции — чем больше территория, тем больше приходит федеральных денег. Это вопрос грамотного встраивания в федеральные программы, национальные проекты. Саратов мог бы участвовать в этих программах и в старых границах", - убежден эксперт.

Он не исключил, что раздутые границы города могут вызвать сложности в управления большой территорией (потребуется коррекция управленческих механизмов), обострить проблемы бюрократии, а также отвлечь внимание и средства от решения проблем старого Саратова. "Доходная часть бюджета увеличится. То, что раньше шло в бюджеты поселений и района, теперь пойдет в единый бюджет. Но и тратить городу придется больше, он повесит сельские хозяйства района на себя. С точки зрения "старых саратовцев", назовем их так, это будет: "нам на шею повесили нахлебников". А "новым саратовцам" все равно будет недостаточно, они все равно будут считать: "если нас присоединили, обеспечьте нам жизнь не хуже, чем была до присоединения". И в этом отношении это тоже рискованное решение".

К слову, в этом году на развитие инфраструктуры уже присоединенных МО было направлено более 139 млн руб. На следующий год на эти цели предусмотрено 160 млн.

Денег больше не станет

Экс-министр экономики Саратовской области Александр Степанов в комментарии "СарБК" заявил, что является противником любых изменений в административных картах.

Александр Степанов, фотобанк СарБК

"Сейчас некоторые заявляют, что хорошо бы территории областей объединить и тогда жизнь там будет лучше. Но мы это уже проходили. Ряд регионов был поглощен. Уже много времени прошло, поэтому уже можно было бы говорить о плюсах. Но никто ничего не говорит, потому что плюсов от изменений границ нет. Я касаюсь пока областей, но аналогия определенная есть. Если во Франции при Наполеоне было сто префектур, так эти сто префектур и остались. А мы крутим-вертим..." - отметил общественник.

Степанов не видит убедительных доводов объединения областного центра с территориями районов, а слова Исаева о создании в новых границах крупного мегаполиса с "центром геополитического влияния" назвал "словесной шелухой": "Я не вижу доводов и оснований для развития города с той точки зрения, что объединение будет серьезнейшим фактором. Я сомневаюсь, что это будет при тех проблемах, которые и на прежних территориях были, есть и еще будут, к сожалению".

Экономист, как и предыдущий эксперт, уверен, что новые размеры Саратова никак не повлияют на финансовую поддержку федерального центра: "Говорят, что став большими, мы сможем претендовать на большие вливания федерального бюджета. Нет, не сможем. Дают деньги тем, от кого можно ждать каких-то серьезных результатов. А не тем, кто больше по площади или по количеству жителей".

И объединенный бюджет, по мнению опытного управленца, не выиграет от присоединившихся населенных пунктов: "Не площади дают деньги в бюджет, а хозяйствующие субъекты. Что касается присоединившихся территорий, сельское хозяйство - это важнейший для нас элемент. Мы, может быть, в полной мере этот факт не использовали, как следует. Но и использование его не позволяет говорить о каком-то рывке в развитии экономики".

Александр Степанов считает, что работа с инвесторами могла бы вестись и в старых границах Саратова, а взаимодействие города и района — в рамках агломерации. "Благо, хоть Энгельс не стали присоединять к Саратову", - заметил экс-министр.

Колоссальный резерв

Эксперт Института экономики города Роман Попов считает, что единственные, кто выигрывает от присоединения территорий к городам, являются девелоперы.

Один из руководителей Института Саратовской агломерации, Яков Стрельцин в комментарии "СарБК" сказал: "Земля была, есть и будет важнейшим ресурсом. Иногда ключевым. А уж с целью девелопмента, безусловно, это ресурс номер один. На присоединенных к городу территориях может быть сформирована не одна сотня земельных участков для гражданского и промышленного строительства с безусловным сохранением эффективного агробизнеса. Но необходим качественный рабочий документ. То есть, надо разработать новый генеральный план развития Саратовского района в составе Саратова. Понадобится огромная работа профессиональных архитекторов, экономистов, социологов и других специалистов, чтобы понять, какие земельные участки подлежат застройке, на каких должна появиться новая инфраструктура — социальная, инженерная, транспортная. Какие участки необходимо зарезервировать для промышленного производства, а какие оставить под сельхозназначение и инфраструктуру. И эта работа займет не один год. Ресурс этой территории, конечно, колоссальный. Развитие его может растянуться и на 30, и на 40 лет. И еще останется, что делать будущим поколениям".

Эксперт упомянул опыт развития Москвы в сторону области, но оговорился о серьезном разрыве между инвестиционной привлекательностью Саратова и главного города страны. Для "нового" Саратова потребуются десятки и сотни миллиардов рублей. Таких серьезных инвесторов город еще не видел и вряд ли они здесь появятся только лишь из-за наличия свободных участков в черте города.

"Любой, кто придет создавать здесь рабочие места, должен "играть в долгую" - продолжает Яков Стрельцин. – Рассчитывать на быструю окупаемость, на мой взгляд, нельзя. Сроки будут не менее 10-12 лет. Согласится ли с такой доходностью инвестор? Согласится, если дать ему определенные преференции, в плане быстроты оформления, организации процесса, существенных налоговых льгот".

Эксперт замечает также, что для успешного освоения новых территорий необходимо соблюсти баланс между промышленными площадками, агробизнесом и жилищным строительством. И если на этот вопрос, а также на вопрос о темпах строительства может ответить качественный генплан, то проблема спроса на новое жилье может потребовать отдельного внимания. «Сейчас ситуация на рынке изменилась из-за того, что ипотека дорожает уже четвертый раз в этом году. А это замедляет спрос. Это азбучные истины, но против законов экономики никто и никогда не выигрывал. Если бы одновременно шел процесс создания высокооплачиваемых рабочих мест.... Но это легко сказать и очень сложно выполнить. Одно дело создать 30 высокооплачиваемых рабочих мест, а другое дело, создавать их тысячами. Одно современное технологичное рабочее место стоит от 7 до 10 миллионов рублей, а высокотехнологичное рабочее место еще втрое дороже. Вот представьте, чтобы сделать скажем, тысячу рабочих мест, необходимо порядка 10 млрд рублей".

Другая система управления

Директор Центра психолого-экономических исследований Поволжского института управления РАНХиГС Александр Неверов видит в присоединении районов к областному центру положительные и отрицательные моменты: "Если грамотно осваивать эти территории, то к нам поедут люди и мы решим проблему убыли населения. И это будет экономически активное население. А если это делать неграмотно, то мы получим огромный муниципалитет с еще большими проблемами, чем были до того".

Фотобанк СарБК

Эксперт уверен, что расширение границ Саратова является единственно возможным решением нынешних проблем города. "Муниципалитет выдернули из привычных схем, из зоны комфорта. Все другие способы перепробованы и мы видим результат. Это последний радикальный способ. Задача власти продемонстрировать – она все-таки умеет что-то делать или она является частью проблемы, которую надо решать. До этого Саратовскому району можно было кивать на город Саратов, а Саратову на район. И все тихо и спокойно работали много лет. А теперь инвестиции либо пойдут, либо не пойдут. И если инвестиции не пойдут, то это быстро все заметят на всех уровнях, начиная с федерального".

Александр Неверов называет решение о слиянии территорий большим вызовом для городского руководства: "Я не знаю, насколько они это себе представляют, я надеюсь, что они над этим работают. Это должна быть совсем другая система управления и они должны над ней работать буквально 3-4 месяца ближайших".

Директор института рассчитывает на увеличение федерального финансирования в рамках программ поддержки больших агломерационных образований и более жесткий "стратегический контроль" со стороны руководства страны: "Других новых подобных территорий в России пока нет. Пока Шойгу города в Сибири не начнет строить, мы вне конкуренции".