Лучше молчать. Уроки законотворчества и "правило Миранды"

Всенародное обсуждение новых судьбоносных федеральных законов становится популярным. Точнее эту практику формирует президент Дмитрий Медведев. Первая попытка была сделана летом с законопроектом "О полиции". Вторая - недавно: президент предложил глобально обсудить новый закон "Об образовании". Насколько продуктивен этот на первый взгляд весьма демократичный процесс? К слову, педагоги саратовских школ не торопятся обращаться к разработчикам со своими предложениями. Одни из них считают, что инициатива наказуема, другие пока не изучили суть нововведений.

Новообразования в образовании

Действующий закон "Об образовании" 1992-го года был документом переходного периода, в нем продолжают действовать некоторые нормы советского времени. Впрочем, стоит отметить, что в свое время документ был признан европейской комиссией по оценке юридических документов одним из самых лучших. Но с 2002-го года было внесено более 200 поправок, и принято по словам одних экспертов 45, по сведениям других 60 федеральных законов. Кроме того, старая версия полна внутренних противоречий. Например, в части применения новой системы оплаты труда педагогов, где существуют понятия стимулирующей, базовой и специальной части. В нынешнем законе вовсе отсутствует нормативная база для дистанционного обучения инвалидов, а проект работает уже 2 года. В действующей редакции ничего не говорится о принципе подушевого финансирования образовательных учреждений, а он активно реализуется. Также отсутствует понятие "базовая школа", но оно активно применяется в рамках реализации комплексного проекта модернизации образования. Многое носит декларативный характер.
Концепция нового проекта была разработана и одобрена в июне 2009-го. Но к сентябрю этого года, когда документ должен был по плану быть представлен в Госдуму, он был признан сырым, несмотря на профессиональное обсуждение и на специальных конференциях, и экспертным сообществом в интернете.
Сначала предполагалось, что в новом законе будет 8 глав, сегодня их 20 - это 460 страниц текста. Среди самых существенных изменений можно назвать следующие: исчезает понятие начального профессионального образования. Хотя предполагается готовить высококвалифицированных рабочих в рамках среднего профобразования. Эти учреждения будут называться лицеями (где будут готовить рабочих) и техникумами (там подготовят специалистов среднего звена). В высшем образовании не будет академий, зато появятся колледжи, где будут получать степень бакалавра; институты (там будут готовить бакалавров и специалистов) и университеты (бакалавры, специалисты и магистры). Самыми привилегированными среди университетов станут федеральные и национальные исследовательские. (Привилегия выразится в кардинально ином финансировании таких элитных вузов). Предполагается, что все должны перейти на западную кредитно-модульную систему, что позволит создавать индивидуальные образовательные траектории. По-видимому, исчезнут льготы при поступлении в вузы для определенных категорий лиц. Зато возникают гарантии со стороны субъектов Российской Федерации в финансировании дошкольного образования, в том числе, так же, как в школе, финансирование заработной платы и учебных расходов.
Обсуждение законопроекта длилось достаточно долго. Только от ректоров вузов уже поступило около 600 поправок. В результате такого объема замечаний закон потребовал дополнительной проработки. И министр образования Андрей Фурсенко предложил продлить сроки его принятия, а Дмитрий Медведев взял шире и заявил о необходимости общественных слушаний и создания сайта для их проведения. Для координации работы по организации слушаний законопроекта создана специальная комиссия.
Заместитель министра образования Саратовской области, начальник управления общего образования Михаил Орлов рассказывает, что сейчас горячие дискуссии вокруг концепции документа. Новый закон называют интегральным или базовым, потому как он объединяет нормы, регулирующие дошкольное, общее и профессиональное образование (сегодня действуют 2 закона) и нормы, которые будут регулировать деятельность образовательных учреждений, находящихся вне ведомственной принадлежности минобраза - вузы здравоохранения, культуры. Возникает много вопросов о внушительном объеме закона. Сторонники предложенного варианта настаивают на том, что закон об образовании должен отражать все стороны процесса. Но это уже 460 листов, которые вряд станет подробно изучать рядовой учитель, тем более родители. Критики говорят о том, что закон не должен быть справочным документом - из текста необходимо изъять все, что может быть прописано в сопутствующих документах семейном, административном, бюджетном кодексах.

Участие в обсуждении чревато

Проект нового закона об образовании опубликован в специальном разделе официального сайта министерства образования и науки РФ. Там размещены Концепция, структура проекта, справка к рабочим материалам, протоколы заседаний рабочей группы и форма для направления предложений. Перед тем, как внести свои предложения или замечания, предлагается назвать имя, фамилию, отчество, контакты, место работы. Все опрошенные учителя школ Саратова знают, что с текстом проекта можно ознакомиться в интернете. Однако, точный адрес публикации не указал никто, некоторые собирались искать веб-территорию обсуждения в поисковых системах, кто-то называл сайт минобраза. Почти все собеседники признались, что пока не готовы рассуждать о сути изменений, работа над изучением проекта стоит в планах. Только директор гимназии N1 ответила, что имеет свое собственное мнение о реформировании системы образования, но ни нам, ни разработчикам она его высказывать не станет. Директор гимназии N2 также участвовать в дискуссии не собирается: "Нет, я не знаю, чем это чревато". Административный работник усомнилась, что высказанные на сайте замечания будут учтены авторами законопроекта.
Коллега из 87-ой школы был настроен несколько оптимистичней. Иван Колесник, зам. директора по научной работе рассказал: "Опасений по поводу участия в обсуждении у меня нет. Я и моя коллега задавали вопрос в электронном виде Владимиру Путину, когда тот был президентом и общался с жителями страны в прямом эфире. Ответ мне пришел в письме от областного министерства образования. Никаких репрессий за этим не последовало. Так что надо изучить проект и внести свои предложения - далее по этим нормам нам придется работать".
Михаил Орлов комментирует: "Говорить о том, что учителям стоит опасаться каких-либо репрессий - несерьезно. В таком случае можно оставить предложение под любым именем. Контактная информация указывается для того, чтобы можно было взять у автора комментарий, чтобы исключить неправильную трактовку замечания или предложения. При этом сравнивать обсуждения законов "Об образовании" и "О полиции" я бы не стал -все зависит от уровня высказанных мнений. Я бы хотел, чтобы профессиональное сообщество пришло к единому мнению, что новый закон необходим, а в процессе работы над ним избавилось от "кабинетных норм" и привело бы их в соответствии с реальностями жизни. Чтобы новый закон был эффективным инструментом, а не только красиво оформленным юридическим документом".

Первый блин комом

Опубликованный для всеобщего обсуждения законопроект "О полиции" вызвал много бурных споров не только в профессиональной милицейской среде, но и во всем обществе. В сети проект федерального закона "О полиции" был размещен С 7 августа по 15 сентября. За это время по информации заместителя министра внутренних дел генерала-майора милиции Сергея Булавина, сайт посетили около 1,5 млн чел. Было получено 33 тыс. откликов и 20 тыс. конкретных предложений, которые можно рассматривать. Самыми массовыми были предложения по правам и обязанностям полицейских, принципах их деятельности. И если верить интервью высокопоставленного милиционера, данного "РГ", то все предложения, которые носили конструктивный характер, учли. Однако у сторонних наблюдателей были совсем другие впечатления.
Результаты опроса ВЦИОМ об отношении граждан к "полицейским нововведениям" (за переименование проголосовали только 11% респондентов) и итоговый вариант текста позволяет сделать вывод - высказанных замечаний не привели к радикальной правке законопроекта. В частности, будущие полицейские не хотят отказываться от, так называемых, несвойственных функций: обеспечение безопасности дорожного движения и техосмотр транспорта работникам МВД, вневедомственной охраны, контроля за соблюдением правил миграционного и регистрационного учета, а также от собственных экспертных служб. Более-менее милиционеры согласились подправить, пожалуй, спорную норму законопроекта - о праве полиции входить в любое жилище без ордера. Фактически изменено будет лишь то, что рекомендовал Рашиду Нургалиеву Дмитрий Медведев в конце сентября. Это необходимость обязать полицейских носить бэйджи с именем и званием, ввести "правило Миранды" по зачитыванию прав гражданам при задержании, разрешить задержанным телефонный звонок и открыть горячую линию для жалоб на полицию. В результате, делают выводы эксперты, даже в исправленном виде закон "О полиции" не решает проблем, которые сделали столь очевидной необходимость реформирования. 14 правозащитных организаций опубликовали меморандум, в котором выражают опасение, что реформа сведется лишь к разработке нового закона, хотя реформирование МВД требует комплексной системы мер.

Обсуждение - дело всенародное?

Нужны ли нам всенародные обсуждения? Есть ли от них польза? Что надо сделать, чтобы эти мероприятия были максимально эффективными? Эти вопросы мы задали постоянным участникам публичных слушаний, которые регулярно проводятся городской думой Саратова.
"Еще год назад в своем послании президент заявил: народ, просыпайся и проявляй свою гражданскую позицию! - напоминает Александр Ванцов, депутат Саратовской городской думы. - Но, к сожалению, люди мало пользуются теми возможностями, которые представляют общественные слушания. Конечно, вносить изменения в закон должны эксперты, но и народ должен делать свои предложения, принимать участие в обсуждении. Правда, мало заявить свое мнение: чтобы требование было учтено, надо чтобы оно было обосновано, доказано, должным образом оформлено и представлено в соответствующий орган. Приведу в пример ситуацию с повышением тарифов на городском электротранспорте. Как житель Саратова я против этого шага. Но как депутат, знакомый по документам с ситуацией на предприятии - за. Потому что все жители заинтересованы в том, чтобы электротранспорт работал в нормальном режиме, и чтобы деньги налогоплательщиков шли не на погашение долгов муниципального предприятия, а, например, на ремонт дорог или решение других социальных проблем".
"В любом случае обсуждать законы лучше, чем не обсуждать, - уверен другой депутат гордумы Виктор Марков. - Какого уровня мы получим предложения, зависит от квалификации и подготовки людей, участвующих в обсуждении. Сейчас на общественные слушания в Саратове ходят одни и те же общественники с активной гражданской позицией. Широких слоев населения не наблюдается. К сожалению, гражданское общество у нас недоразвитое, и в последнее время активность граждан всеми силами выхолащивалась, в результате число людей, верящих, что совместными действиями можно что-то изменить, все время снижается. Да, мы сейчас имеем такое законодательство, такое руководство и такую активность населения. Но это не значит, что не нужно "барахтаться". Даже если сейчас на наши возражения никто не обращает внимания, завтра они могут дать результат. Меняется жизнь, и меняется отношение к нам руководства. И меняем его мы".
"Законопроекты должны обсуждаться на уровне экспертов, - уверен еще один активный участник общественных слушаний председатель правозащитного центра "Солидарность" Александр Никитин. - Когда обсуждение выходит за рамки привлечения практиков и неравнодушных людей, оно профанируется и фактически сводится к социальной психологии. У нас же Страна советов, и каждый мнит себя стратегом вровень с президентом. В результате ничего хорошего не получается. На сегодняшний день обсуждения в рамках публичной, неэкспертной полемики, не выдерживают никакой критики. Люди к любым нововведениям относятся эмоционально. В обсуждении будущего и полиции и образования главное - конечный продукт. Какой школьник или студент будет покидать учебное заведение? И в соответствие с этой задачей надо убирать из закона все лишнее и добавлять то, чего не хватает. Например, главная задача полиции - обеспечивать безопасность граждан и порядок на улицах, а главная задача образования - подготовить молодого человека к жизни, а у высшей школы - выпустить специалиста, отвечающего потребностям экономики. Я ведь тоже сейчас рассуждаю как дилетант, да и образование преимущественно готовит дилетантов: дает широкий круг знаний вместо узкоспециализированной подготовки. Мы должны гордиться не том, что наши математики сочиняют стихи, а тем, что наши математики - лучшие в мире".

Маргарита Соловьева