Зоны непоследних надежд. Ставка на особое развитие саратовской экономики

Критика и неплохие шансы
Экономические эксперты уточняют, что отечественный опыт создания и развития особых экономических зон больше, чем принято считать. Их системное развитие в стране началось в 2005 году, но первые территории с особым статусом (где предоставлялись налоговые преференции или таможенные льготы) появились в 90-х годах. Тогда бизнес в границах особых зон не задался. В те годы в России не было соответствующей законодательной базы, поэтому регион "скидку" на налоговые платежи давал, а центр отбирал. При этом уровни власти бесконечно делили между собой полномочия по контролю этих "цивилизованных оффшоров".

Федеральный закон "Об особых экономических зонах" был принят в 2005-м году, но по мнению некоторых аналитиков, и с ним жизнь на территории особых зон не стала в один миг солнечной и богатой. Через несколько лет после создания первых отечественных регламентированных территорий для развития бизнеса, появились сомнения в их эффективности, а далее и куда более жесткие заявления об отсутствии существенных результатов.

За работой особых экономических зон пристально следила Счетная палата РФ и периодически выдавала по результатам проверок негативные оценки. Например, в 2016 году аудиторы настояли на ликвидации 8 неэффективных зон (на создание всех 10-ти закрытых к тому времени зон из федерального бюджета было использовано 3,7 млрд руб). В 2017-м году СП выдала разгромный доклад с заявлениями о том, что особые экономические зоны не стали "реально действующим инструментом поддержки национальной экономики". Авторы доклада указали, что за десять с лишним лет было создано всего 21,1 тыс. рабочих мест (в среднем на одно рабочее место в ОЭЗ было направлено больше 9 миллионов бюджетных рублей , а с учетом инвестиций — 21 млн руб.). Аудиторы высказались и о низкой налоговой отдаче зон. По данным на начало 2017-го года, резиденты выплатили 38,8 млрд руб. налоговых и таможенных платежей, а размер предоставленных им льгот составил 28 млрд руб. Тогда относительно эффективными были признаны только 4 особых экономических зоны (в регионах с благоприятным предпринимательским и инвестиционным климатом). В начале года в стране было 25 особых экономических зон.

А недавно Счетная палата выпустила бюллетень, где вновь раскритиковала работу подобных территорий. По данным на прошедший месяц, 80% продукции, произведенной на особых территориях, реализуется на внутреннем рынке, а не отправляется на экспорт. В СП считают, что резиденты при этом пользуются преференциями специальных режимов исключительно для снижения собственных издержек и конкурентной борьбы с теми компаниями, которые работают за границей зон, то есть на общих основаниях. И к технологическому рывку это никакого отношения не имеет, утверждают аудиторы.

Ольга Кириллова, доктор экономических наук, профессор Саратовского социально-экономического института РЭУ им Г.В. Плеханова объясняет: "В выводах Счетной палаты речь идет о недостаточной, а в отдельных случаях - низкой эффективности расходования бюджетных средств, инвестированных в экономику особых экономических зон. Происходит это по ряду причин: неточность расчетов предполагаемой эффективности инвестиций и сроков их окупаемости, а также в силу того, что достаточно сложно спрогнозировать интерес предполагаемых резидентов к работе в тех или иных ОЭЗ. Сейчас много точек зрения по этому поводу. Надо понимать, что Счетная палата контролирует расходование бюджетных средств в соответствии с законодательством и действует в рамках риск-ориентированной модели контрольно-надзорной деятельности. Но риски в деятельности особых экономических зон связаны с механизмами, которые предполагают инициативу региона, учет его особенностей, тип ОЭЗ, конкурентные условия прилегающих территорий и необходимость четкой законодательной схемы, когда каждый рубль расходуется в конкретном направлении. Счетная палата осуществляет государственный контроль (надзор) соблюдения финансово-бюджетного законодательства и, как правило, по итогам исполнения бюджета по каждому календарному году оценивают эффективность использования бюджетных средств. В результате они де-факто видят, что эти механизмы не везде работают. Но говорить при этом, что они вообще не эффективны , я бы не стала. Режим подобных специальных территорий — это мировая практика, однако у нас она не всегда работает успешно в силу разных причин. Многое зависит от условий реализации возможностей особых экономических зон в каждой территории с учетом их потребностей, заинтересованности в отборе резидентов, а также соблюдении самими предприятиями обязательств, принятых на себя при регистрации в ОЭЗ. Механизм ОЭЗ может помочь в решении конкретных проблем — создании рабочих мест или развитии промышленного, инновационного или туристического потенциала региона".

И по мнению депутата Саратовской областной думы Максима Шихалова, даже аргументированная критика результатов работы особых экономических зон не снизила актуальности вопроса создания ОЭЗ в нашем регионе. "Саратовская область имеет свою специфику, имея большую долю аграрного сектора. Но аграрная отрасль не является источником наполнения бюджета в такой степени, как промышленность. Кроме того, в регионе производится мало конечного продукта, поэтому сильна зависимость от предприятий расположенных в других регионах. Накладывает свой отпечаток и низкий платежеспособный спрос населения. Поэтому драйвером развития Саратовской области на данный момент могут быть только инвестиции", - считает депутат.

Экс-министр экономики Саратовской области Александр Степанов в свою очередь убежден, что эффект особых экономических зон зависит от региона и от команды, которая работает над ее созданием, развитием и контролем. Он пояснил, что формат ОЭЗ требует грамотного подхода, пристального внимания и активных действий. "Работать надо", - заявил он и на вопрос об особенностях работы с инвесторами в регионе, который не является привлекательным для вложений. "Кто вам такое сказал? О непривлекательности области заявляет только тот, кто с этим не работал. Как бывший министр экономики, я могу сказать, что в 1997 году (это был второй год работы правительства губернатора Дмитрия Аяцкова, в состав которого и я входил), мы были на третьем месте среди регионов по инвестиционной привлекательности. Нет никаких оснований говорить о том, что область не интересна для инвестиций. Нельзя опускать руки. Каждый инвестор имеет свою специфику, поэтому для каждого нужны свои подходы, обоснования, убеждения".

К слову, Ольга Кириллова также считает, что низкий рейтинг инвестиционной привлекательности присвоен региону не совсем корректно. "Возможно, есть некоторые погрешности в расчетах. Я надеюсь, что уже на следующий год мы увидим куда более оптимистичные показатели".

Александр Степанов предположил, что большего эффекта можно было бы ожидать от особой экономической зоны, созданной несколькими годами ранее. "Это делать никогда не поздно. Но тогда было бы проще делать последующие шаги и находить те структуры, которые готовы работать в этой зоне. Сейчас, наверное, эту задачу будет выполнять сложнее. Я вообще считаю, что создание зоны имеет смысл только тогда, когда уже есть потенциальные резиденты. Создавать зону, а потом искать резидентов, абсолютно неправильно".

По словам министра экономического развития Саратовской области Юлии Шваковой, предполагаемая особая экономическая зона уже располагает семью инвестиционными проектами. Общая сумма вложений может достигнуть 3 млрд руб.

В ведомстве абсолютно уверены в необходимости использования этого инструмента. "Наша задача состоит в том, чтобы максимально использовать все те возможности, которые предоставляются и федерацией, и институтами развития. И в первую очередь, возможности, которые не требуют от нас финансовых затрат, но позволяют создать благоприятные условия для инвестиций. Тем более, что у нас есть определенные ограничения по предоставлению из бюджета прямых субсидий реальному сектору в связи с тем, что у нас бюджет сформирован с максимальной мобилизацией всех источников дохода и, прежде всего, ориентирован на исполнение социальных полномочий",  - говорит Юлия Швакова.

Первая попытка областных властей (была предпринята в 2016 году) войти в перечень территорий, где созданы особые экономические зоны, осталась без результата по "техническим причинам". Прием заявок от регионов был поставлен на паузу из-за изменений законодательства. Сейчас специалисты министерства оформляют всю необходимую документацию. Здесь замечают, что заявка на создание ОЭЗ представляет собой результат глубокой детальной работы (только описательная часть занимает около 200 страниц). Документ состоит из проектов планировок территории, схем территориального планирования, отдельные части - обоснование проекта, прогноз результатов.

В ведомстве спешат, потому что нормативную базу российских особых экономических зон в новом году ждут очередные новшества. Речь идет о переходе к так называемому единому механизму территорий преимущественного развития. Он объединит в специальные экономические зоны все действующие преференциальные режимы — ОЭЗ, ТОСЭР, технопарки, индустриальные парки. При этом для каждого региона будет рассчитываться комплексный инвестиционный показатель (методика расчета пока не утверждена) и в соответствии с ним  устанавливаться перечень льгот. Предполагается, что регионам с высокой бюджетной обеспеченностью и крепким налоговым потенциалом в качестве преференций предложат по большей части регуляторные льготы, а малообеспеченным регионам расширят послабления финансового характера. Впрочем, в региональном министерстве рассчитывают воспользоваться действующим режимом. Тем более, что, по словам Юлии Шваковой, министр финансов РФ Антон Силуанов поддержал этот проект на встрече с губернатором области Валерием Радаевым. Необходимую помощь в оформлении документов оказывают и в федеральном министерстве экономического развития.

Напомним, что сегодня резиденты особых экономических зон пользуются льготами в виде пониженной региональной ставки по налогу на прибыль – не выше 13,5% (действующая - 17%) и нулевой ставки налога на имущество в течение первых 10 лет (ОЭЗ создается на 49 лет). Страховые взносы во внебюджетные фонды для резидентов снижены с 30% до 28%. Работа в особой экономической зоне предусматривает возможность освобождения от таможенных платежей  (этот формат территории преимущественного развития ориентирован на предприятия, которые осуществляют внешнеэкономическую деятельность). Аналитики утверждают, что льготный действующий режим позволяет компаниям-резидентам ОЭЗ снизить свои затраты на 30%. 

По проекту, саратовская особая экономическая зона технико-внедренческого типа (есть еще промышленно-производственные, туристско-рекреационные и портовые) расположится на площадках в трех муниципалитетах. "Исторически сложилось, что Саратовская область имеет мощный потенциал в части электронной промышленности и ряда других направлений высокотехнологичной сферы. У нас есть предприятия оборонного-промышленного комплекса с соответствующими компетенциями. Выбранные для создания особой экономической зоны площадки, не требуют затрат областного бюджета на масштабное строительство и уже сегодня практически готовы принять новые проекты", - рассказывает министр экономического развития области. 

Однако, региону придется выдержать конкурентную борьбу за право на оформление ОЭЗ с подобными проектами Волгоградской и куда более экономически успешной Воронежской области. "Это очень субъективное мнение. По каким-то моментам Воронежская область, действительно, вырвалась вперед. А что-то лучше у нас, - возражает профессор социально-экономического университета Ольга Кириллова. - Мы привыкли ругать область и у нас много проблем, но нельзя огульно утверждать о повсеместном провале. Такого оборонного комплекса, как у нас в Саратове, не было нигде. И таких стартовых условий, какие заявлены в проекте нашей особой экономической зоны, в Воронеже точно нет. В Воронеже нет таких предприятий, которые могли бы встать на одной планку с саратовскими. Поэтому у нас есть шанс. Многое зависит от того, как оформлена заявка". 

В качестве управляющей компании рассматривается АО "УК ОЭЗ "Исток", которая уже имеет опыт создания эффективной особой экономической зоны в подмосковном наукограде Фрязино (сегодня поддерживает около 30% всей номенклатуры отечественных изделий СВЧ-электроники). АО "УК ОЭЗ "Исток" входит в состав холдинга "Росэлектроника". "Мы активно взаимодействуем с компанией "Росэлектроника", которая планирует содействовать в привлечении на площадку в Саратове новых проектов", - замечает министр.

В Саратове территория ОЭЗ займет 62,2 гектара, в Балаковском районе - 53,9 гектара. А в Энгельсе (9,1 гектара) проект особой экономической зоны министерство планирует осуществлять совместно с приборостроительным объединением "Сигнал" и имеет по этому поводу большие ожидания.

Максим Шихалов считает, что эти площадки ОЭЗ могут в дальнейшем стать центрами агломераций и послужить более равномерному и интенсивному экономическому развитию территории области.

Александр Никонов, фото business-vector.info

ОЭЗ и санкции
Директор объединения "Сигнал" Александр Никонов рассказал, что в объединении уже приступили к "формированию круга потенциальных зарубежных партнеров для продвижения среди них идеи совместного проекта на территории ОЭЗ". Но обсуждение деталей начнется после того, как вопрос о создании территории с особым юридическим статусом будет окончательно согласован на федеральном уровне. "Надеюсь, что в случае положительного решения по особой зоне нам удастся привлечь компании, которые работают в близких нам сегментах рынка, за счет чего, мы могли бы расширить компетенции, использовать лицензионные договора и иные формы сотрудничества", - говорит директор "Сигнала".

Александр Никонов признает актуальность дискуссии об эффективности особых экономических зон и считает, что одной из причин, которые серьезно повлияли на их успешную работу, стало введение санкций. Он отчасти соглашается с критикой Счетной палаты и полагает, что работа в рамках экономической зоны будет успешной только в том случае, если произведенная на территории ОЭЗ продукция будет отправляться на экспорт. Реализация продукции внутри страны не позволит достигнуть экономического эффекта, считает глава объединения.  

"Если говорить об эффективности проекта, любого, не только создания особых экономических зон, то нужно сопоставлять затраты на реализацию проекта с получаемой выгодой. В плане создания ОЭЗ нужно сопоставить   затраты федерального и областного бюджетов с синергетическим эффектом от появления новых производств на территории. Здесь, на мой взгляд, Саратовская область движется в правильном направлении, выбрав модель создания особых зон в партнёрстве с частным бизнесом и без привлечения крупных бюджетных инвестиций. Такой положительный опыт есть в Московской области. Так и у нас - три запланированные локации будущей зоны - это уже сформированные производственные площадки. Такой подход дает возможность с одной стороны в разы меньше потратить бюджетных средств на подготовку площадок, а с другой стороны получить полноценный инструмент для привлечения инвестиций в регион". 

Петровск, фото ok.ru

ТОСЭР
Особые экономические зоны часто употребляют через запятую с территориями опережающего социально-экономического развития (ТОСЭР). Одни называют эти территории расширенной версией особых зон, другие - наследницами ОЭЗ, а третьи утверждают, что у этих механизмов больше сходств, чем различий. Вот и Счетная палата РФ, взявшись за анализ ОЭЗ в 2017 году раскритиковала и ТОСЭР. Мол, несовершенство законодательства может приводить к злоупотреблениям.

Отметим, что для жителей Саратовской области на сегодняшний день самой большой разницей между этими практиками является то, что особую зону у нас только планируют создавать, а территория опережающего социально-экономического развития на территории региона уже есть - в городе Петровске.

Доктор экономических наук Ольга Кириллова в комментарии сказала: "Я считаю, что в стране сформировалась довольно четкая концепция создания территорий опережающего развития. В отличие от экономических зон, которые занимают часть населенного пункта и могут быть ограничены даже улицами какого-то города, территории опережающего социально-экономического развития всегда занимают часть территории субъекта Российской Федерации, включая закрытое административно-территориальное образование, например, город. И там применяется другой подход к льготам. То есть, мы в этом случае не говорим о льготах импортной, экспортной и свободной таможенной зоны. Другое дело, что эффективно работать территории опережающего развития будут только при наличии определенной программы, которая вписывается в концепцию развития этого города. Для успешного развития ТОСЭР необходимо четкое понимание, что для его развития у нас есть кадры или нам необходимо для развития в этом направлении подготовить кадры такой-то квалификации. И мы знаем о том, на каких рынках потенциально может реализовываться продукция, которая здесь будет производиться. И мы знаем о том, какое количество рабочих мест будет создано, и какой отложенный эффект это нам даст".

То есть, эффективность территорий опережающего развития, как и особых зон, зависит от команды, которая ими занимается, и, в большей степени, от работы местной и региональной власти. 

 ТОСЭР в Петровске была создана в 2017 году. В буклете, размещенном на официальном сайте правительства области, говорится о том, что территория располагает 10-ю свободными площадками для реализации инвестиционных проектов типа "greenfield" и 20-ю типа "brownfield" (АО "ПЭМЗ "Молот", ЗАО "ПЗА АМО ЗИЛ"). 

Резидентам петровской ТОСЭР предоставляются существенные налоговые льготы. Это нулевая ставка по федеральной составляющей налога на прибыль в течение 5-ти лет (ТОСЭР в моногородах создается на 10 лет) и 5%-ная ставка региональной части этого налога (в обычном режиме - 17%). С 6-го по 10-й год ставка вырастет до 10%. Резиденты освобождаются от налога на имущество и земельного налога. Для них существенно снижены социальные платежи (с 30% до 7,6%). 

В свою очередь компании-резиденты обязаны инвестировать в экономику муниципального образования не менее 2,5 млн руб. за первый год работы и создать за этот период не меньше 10 рабочих мест. Они должны быть зарегистрированы, вести свою деятельность (определенных видов) именно в Петровске, быть автономными от градообразующего предприятия и привлекать не более 25% иностранной рабочей силы. 

Ольга Кириллова о результатах работы петровской ТОСЭР на сегодняшний день говорит: "Развитие этой территории пока ведется разнонаправленно. И довольно мало на сегодняшний день резидентов - всего 5. Но область этим занимается, проект продвигается на экономических форумах. Петровск не является исключительно классическим моногородом, но на площадки приходят довольно крупные инвесторы".

К слову, пятый резидент - ООО "ЭКОПЕТРОВСК" внесен федеральным министерством экономического развития в специальный реестр буквально на днях. Это предприятие будет реализовывать инвестиционный проект "Организация производства пластмассовых изделий, в том числе путём переработки полимерного сырья". Производство расположится на свободных площадях АО "ПЭМЗ "Молот" и будет выпускать вторичные гранулы ПВД из полиэтиленового сырья, полотна, рукава, полурукава и мешки ПВД. Стоимость проекта составляет 41,9 млн руб., объем капитальных вложений - 31,15 млн руб. Планируется создать 38 новых рабочих мест и выйти на полную проектную мощность к 2020 году. 

Но внимание наблюдателей привлек другой резидент петровской ТОСЭР, а именно производство по выращиванию культивированных шампиньонов. Инновационная составляющая в этом проекте видится совершенно незначительной. Но в министерстве экономического развития области объяснили, что основная задача, которую решает вопрос о выборе и утверждении резидента ТОСЭР, созданного в моногороде, заключается в том, чтобы избавиться от монозависимости. А значит, расширять перечень производственных направлений, увеличивать количество рабочих мест. Инновационный характер проекта в этом случае не является обязательным, уточнили в ведомстве.

Юлия Швакова в своем комментарии добавила, что учитывая мнение нашего региона и других субъектов РФ, на федеральном уровне в 2015 году внесены изменения в требования к резидентам ТОСЭР. В их число вошли изменения, позволяющие субъектам малого предпринимательства стать резидентами ТОСЭР. Таким образом, увеличилась возможность для большего количества юридических лиц стать резидентами ТОСЭР и, как следствие, повысилась эффективность инструмента развития территории. Говорить о конкретных результатах петровской ТОСЭР пока рано.